| 一、“枫桥经验”与新时代“枫桥经验” “枫桥经验”是在乡村治理的实践中形成的。1963年2月，中共中央决定在全国农村开展社会主义教育运动，中共浙江省委选择诸暨、萧山、上虞等县作为“社教”试点。浙江省诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众经集体讨论，决定采取发动群众、依靠群众的方式对“四类分子”进行改造，取得了良好效果。10月，公安部领导到浙江视察，发现了枫桥区“没有捕人”的经验，就立即向正在杭州视察的毛泽东主席作了汇报。毛主席肯定地说，“这叫矛盾不上交，就地解决”，并指示要好好进行总结。公安部调查组赶赴枫桥区实地调查核实后，主持起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，即“枫桥经验”。11月下旬，毛泽东主席在公安部递呈的全国人大二届四次会议书面发言稿上批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做。”1964年1月，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》，把“枫桥经验”推向全国，由此“枫桥经验”成为全国政法战线的一面旗帜。2003年11月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上明确提出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”。2013年10月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示强调，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。习近平总书记指出，50年前，浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜。浙江省各级党委和政府高度重视学习推广“枫桥经验”，紧紧扭住做好群众工作这条主线，为经济社会发展提供了重要保障。2023年11月6日，习近平总书记会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表，并勉励他们再接再厉，坚持和发展好新时代“枫桥经验”，为推进更高水平的平安中国建设作出新的更大贡献。我认为，理解“枫桥经验”和新时代“枫桥经验”的内涵需要注意“枫桥经验”产生、形成的枫桥地区的社会、历史、文化、民风等背景，关注由公安部门首先予以总结的这一事实，关注新时代“枫桥经验”发展的经济、政治、法制等社会特点和治理特点。
二、新时代“枫桥经验”与村规民约 从治理角度认识，新时代“枫桥经验”具有以下特质：第一，在主体方面，坚持村民主体地位，以村民为主体，以村民为中心，尊重村民的积极性、主动性、创造性，具有人民性；第二，在事务方面，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，办理公共事务，举办公益事业，维护公共秩序，引导民风民俗，化解村民矛盾，广泛开展民事民议、民事民商、民事民管、民事民办，具有自治性；第三，在程序方面，充分尊重村民意愿，突出村民的公共参与和民主协商，充分体现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，具有民主性；第四，在规范方面，遵循国家法律和政策，注重弘扬内生的固有良善习惯法，此处所指的习惯法为非国家法意义上的习惯法，指独立于国家制定法之外，依据某种社会权威和社会组织，具有一定的强制性的行为规范的总和。基于此，在坚持和发展“枫桥经验”和新时代“枫桥经验”时，我们需要充分重视具有内在产生性、自我管治性、内容具体性、共同参与性、严格拘束性等特点的村规民约的地位和作用。我国的法律、行政法规、部门规章等中央规范性文件对村规民约、乡规民约进行了具体的规范，如《中华人民共和国宪法》第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国乡村振兴促进法》第三十条规定：“各级人民政府应当采取措施丰富农民文化体育生活，倡导科学健康的生产生活方式，发挥村规民约积极作用，普及科学知识，推进移风易俗，破除大操大办、铺张浪费等陈规陋习，提倡孝老爱亲、勤俭节约、诚实守信，促进男女平等，创建文明村镇、文明家庭，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，建设文明乡村。”我国的不少规范性文件也对村规民约进行了规定。如2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。2017年6月出台的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合”。2018年修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十条规定，“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。深化村民自治实践，制定完善村规民约”。2020年12月，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》提出，要“充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范”。这表明，坚持和发展新时代“枫桥经验”，需要进一步提高村规民约在我国法治建设中的地位，高度重视村规民约的乡村治理价值，充分发挥村规民约在矛盾纠纷预防化解中的积极作用。
三、坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥村规民约在矛盾纠纷预防化解中的积极作用 村规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范。村规民约的积极作用集中表现在实现基层民主、管理公共事务、分配保护资产、保护利用资源、维护环境卫生、促进团结互助、推进移风易俗、传承良善文化、维护乡村治安、解决民间纠纷等方面。在预防化解矛盾纠纷方面，村规民约在预防矛盾发生、调处村民冲突、解决民间纠纷方面具有积极的作用。村规民约作为自治性规范，在矛盾纠纷解决时并没有国家强制力为后盾，大多时候所依赖的是村民的舆论压力或社区的约束力，依靠的是习惯法的力量。与现代纠纷的解决方式——诉讼相比，村规民约在化解民间矛盾纠纷时显示出其独有的实效和效率，甚至比具有强制力的国家法律更为高效。村规民约解决的矛盾纠纷主要发生于村落共同体内部，大多是村民间诸如邻里纠纷、婚姻家庭纠纷等日常生活、生产纠纷。如浙江省慈溪市附海镇海晏庙村的《村规民约》第二章、第三章详细规定了村民在婚姻家庭和邻里关系方面的权利和义务，以及在产生纠纷之后的解决办法，即“提倡用协商办法解决各种矛盾纠纷，协商不成功的，可申请到村、镇调委会调解，也可依法向人民法院起诉。依法理性表达利益诉求，不得无理信访、越级信访和集体上访，不得闹事滋事、扰乱社会秩序”。村规民约规定的矛盾纠纷化解方式主要为村民自行协商、村委会调解、行政机关调解以及法院诉讼等，其中又以“调解”为最为主要的解决纠纷方式。如贵州省黔东南州锦屏县的《瑶白村村规民约》规定“当事人可向村民委提出申诉，按情节轻重公开、公平、公正进行调处”；又如贵州省黔东南州锦屏县的《文斗村村规民约》规定“全村推行人民调解、治保处理纠纷制度，由村民委推选调解主任，负责组织协调处理村内纠纷，协助村、组治理地方”；再如广西壮族自治区来宾市金秀瑶族自治县长垌乡《三角屯村民公约》第17条规定：“凡处理违约人员，需要召开群众会议的，每个村民都应参加，如有不来参加会议和背后议论的，给予罚款50元。”村规民约规定的矛盾纠纷化解执行方式多种多样。如果是村委会、村民小组化解矛盾纠纷并做出相应的处理结果，一般都会由村委会执行。如广西壮族自治区来宾市金秀瑶族自治县金秀镇《林香屯村民公约》第17条规定：“为维护本村规民约的严肃性，设立村规民约监督小组，成员由村民推选，负责对村民遵守村规民约进行监督，并将村民违反事项提交村民大会或户主会议讨论处罚决定。”贵州省锦屏县隆里乡华寨村采用“以歌劝和”特色管理模式执行，而贵州省黔东南州锦屏县瑶白村则成立村护约队执行。村规民约在预防化解矛盾纠纷方面具有积极作用，这与国家法律的确认、社会环境的支持分不开，也与乡村固有的自治传统的发扬、村民集体认同心理的支撑密切相关。同时，能人治村使村规民约有了制定和实施的人员保障，而村规民约的变革调适使村规民约能够适应社会发展。但是，村规民约在预防化解矛盾纠纷也存在一些消极作用，甚至出现违反国家法律的内容。如有的村规民约在预防化解纠纷方面违反国家法律，侵犯村民财产权、人身权等合法权益；有的村规民约实施方式简单、粗暴，处罚规范违法；有的村规民约制定过程缺乏经过全体村民或者村民代表的广泛讨论，仅由少数村干部商量决定。如贵州省黔东南州锦屏县瑶白村的《卫生公约》第6条规定：“各村民喂养的狗，必须圈养；如发现浪放的情况，监督小组实行毒打。”坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥村规民约在矛盾纠纷预防化解中的积极作用，我认为要需要注意村规民约面临的三个方面影响：第一，结构性影响，即乡村社会结构转型而导致村治模式的转变，可能会在一定程度上影响其作用的发挥；第二，基层政府影响，表现为行政权对村民自治和村规民约的过度性指导；第三，村规民约本身的影响，当前村规民约在制定程序、具体内容及实施过程等方面存在一些问题，如规章制定过程不透明、规章内容不合理、执行缺乏规范等，直接影响了村规民约作用的发挥。坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥村规民约在矛盾纠纷预防化解中的积极作用，需要充分认识法治国家、法治社会建设中的村规民约，全面理解村规民约在我国乡村发展中的重要地位。村规民约是党和国家治理乡村经验教训的总结，是习惯法当代传承与弘扬的重要方式；村规民约是国家法律在乡村实施的重要载体，是乡村地区法治国家、法治社会建设的重要内容；村规民约是推进城乡一体化建设的重要规范，是乡村全面振兴的重要手段。坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥村规民约在矛盾纠纷预防化解中的积极作用，需要坚持法治思维和法治方式，以解决问题为核心，尊重村民的主体性和创造性，弘扬优秀传统法文化和良善习惯法，从外部和内部两方面予以进一步完善。从村组外部看，政府应依法加强对村规民约议订的指导，严格把好备案审查关，避免和消除村规民约的违法情况。同时，建议通过法律赋予村组通过村规民约的一定处罚权，进一步提升村规民约在纠纷预防化解中的作用。从村组内部看，需要进一步完善村规民约的议定修订、具体内容和实施保障。应进一步明确村规民约为“民约”而非“官约”，要强调村组和村民的主体本位，坚持自治性；进一步明确村规民约为“公约”而非“私约”，注重村民的广泛参与、全面协商，坚持民主性；进一步明确村规民约的“实约”而非“虚约”，避免僵化、虚化等现象，坚持实效性，使村规民约真正成为“活法”。
作者：高其才 清华大学法学院教授，中国农业农村法治研究会副会长 来源：人民法治 |
